Lotte Bøgh Andersen mfl.: Offentlige styringsparadigmer. Konkurrence og sameksistens

Ujævn introduktion til styringsteori

Fire af landets førende forvaltningsforskere – foruden Lotte Bøgh Andersen drejer det sig om Carsten Greve, Kurt Klaudi Klausen og Jacob Torfing – er gået sammen om at skrive en introduktion til styringsteori. Målet er at skabe en ny lærebog til diplom- og masteruddannelser i ledelse, og det er beundringsværdigt, at forskere bruger tid og kræfter på at gøre international forskning tilgængelig i en dansk kontekst. Desværre lever resultatet ikke helt op til de gode intentioner.

Bogen består af fem kapitler, der introducerer hver sit styringsparadigme, og et afsluttende kapitel, hvor paradigmerne perspektiveres, og hvor konsekvenserne af deres sameksistens diskuteres. Hvert paradigme bedømmes på fire dimensioner – anvendelse af incitamenter, centralisering, inddragelse af omverdenen og anvendelse af værdier – så der kan tegnes en ”styringsdiamant for hvert enkelt paradigme. Det er faktisk en udmærket måde at visualisere forskelle på, men det er så også næsten det eneste eksempel på, at grafiske elementer bringes i spil i formidlingen. Resten er i den grad teksttungt. (Styringsdiamanten afbildes delvist på forsiden.)

Det første kapitel handler ikke om ét men to klassiske styringsparadigmer: Bureaukratiet med dets udspring i Weber og professionsstyret som det udfoldede sig i velfærdsstatens fremvækst fra 1950-80. Den sammenkædning fungerer ikke godt. De har selvfølgelig eksisteret samtidigt og faktuelt befrugtet hinanden, men de drives af forskellige logikker, og forfatterne må da også ende med at tegne en dobbelt styringsdiamant, men det får være. Det største problem er, at tingene flyder sammen, og særligt bureaukratiet får ikke den opmærksomhed, som det fortjener.

En tilsvarende problematik gælder New Public Management, der består af to adskilte udviklingstendenser, som ikke hviler på samme filosofiske grundlag. Markedsdelen handler om kontraktstyring og konkurrenceudsættelse, og grundlaget er public choice teori, som går ud fra, at alle aktører er egoistiske og nyttemaksimerende, og at det derfor er afgørende at styre dem via incitamenter. Det andet spor handler om moderne HR og fokuserer mere på at skabe motivation og selvstændige medarbejdere, der kan håndtere komplekse problemstillinger. En tilgang som minder mere om professionsparadigmet end markedsteori – og igen må forfatterne tegne to diamanter til ét paradigme.

De næste tre kapitler er ikke kortere, men de introducerer paradigmer, som (indtil videre) er foldet meget mindre ud teoretisk og praktisk. Neoweberian State er halvt teori og halvt beskrivelse af den nuværende situation i Norden og Holland, hvor NPM er indført pragmatisk, men hvor bureaukratiet og ønsket om centralisering / integration har fået en renæssance. Gennemgangen er forførende: NWS samler de bedste elementer fra forskellige paradigmer til et agilt superparadigme – men er der egentlig stabil grund under det, eller kobler det også modstridende tilgange?

Digital Era Governance er det smalleste paradigme – med mindre man tror på de mest vidtgående vurderinger af digitaliseringens konsekvenser, for så vil styring i den nye tidsalder selvfølgelig adskille sig radikalt fra det vi kender nu. Tror man ikke på det, så er DEG et interessant bud men mindre vidtrækkende bud på, hvad der sker, når det offentlige indfører nye digitale redskaber. Sikkert er det, at nettet har givet enestående muligheder for at centralisere og ensrette ydelser – og det mest radikale i bogen er måske tesen om en begyndende funktionstømning af de danske kommuner, sådan som vi f.eks. har set det med etableringen af Udbetaling Danmark.

Endelig er der New Public Governance med dets fokus på samskabelse, netværksledelse og decentrale løsninger. På mange måder går det i helt andre retninger end NWS og DEG, og der er næppe tvivl om, at NPG har medvind på cykelstierne i disse år. Borgerinddragelse er godt, innovation er godt, og så ses NPG – og det er måske det vigtigste – som det diametralt modsatte af det forhadte New Public Management. Endnu er det svært at dokumentere resultaterne af den netværksbaserede styring, men som modsvar til de mere indadvendte styringstilgange er det vigtigt.

I det sidste kapitel diskuteres sammenhænge og modsætninger mellem paradigmerne. De findes selvfølgelig ikke i ren form, og det er op til den enkelte leder at balancere mellem de mange og delvist modstridende krav. I virkeligheden forventes det jo, at den offentlige leder kan leve op til politikernes klare forventninger – uanset om de er nedfældet i en kontrakt eller ej – OG skabe motiverede og selvstændige medarbejdere OG gøre det med tværgående og helhedsorienteret netværksdannelse. Forfatterne har mere realistiske forventninger, men de har helt sikkert ret i, at det i dag er afgørende for alle ledere, at de kan kommunikere og begrunde deres valg.

Bogen er ikke nogen dårlig introduktion til styringsteori, men metoden har nogle svagheder. Nogle paradigmer får for meget plads i forhold til deres betydning, andre behandles stedmoderligt, og så kan det mærkes, at den er skrevet af fire forfattere. Stilen skifter, nogle kapitler er skrevet med så mange henvisninger som en videnskabelig artikel, andre er mere fortællende.