Ove Kaj Pedersen: Konkurrencestaten

Den nye inkarnation af velfærdsstaten?

Som begreb har konkurrencestaten for længst bidt sig fast i den offentlige debat, hvor det på en gang udtrykker den aktuelle politisk-økonomiske virkelighed og signalerer et tab af noget mere ideelt, nemlig velfærdsstaten, hvor det offentlige hjalp borgerne ud fra renere motiver, og hvor politik ikke kun handlede om arbejdskraftudbud og international konkurrenceevne. Man er med andre ord ikke uden forforståelse, når man går i gang med Ove Kaj Pedersens bog fra 2011. En karakteristik af hele samfundets udvikling kan naturligvis ikke undgå ideologiske elementer, men som læser er det nok klogt først at vurdere indholdet af bogens analyse, før man tager stilling til, om man kan lide udviklingen eller ej.

Den grundlæggende tese i bogen er, at velfærdsstaten er samlebetegnelsen for et sæt af værdier og politikker, der fra 1945 og frem til 1970’erne foldede en samfundsform ud i Danmark, der skulle skærme befolkningen mod international konkurrence og sikre alle et rimeligt liv, når konjunkturerne ikke af sig selv førte til fuld beskæftigelse. Fra 1970’erne til 1990’erne sker en langsom transformation til den nuværende samfundsform, konkurrencestaten, hvor målet ikke er at afskærme Danmark fra den internationale konkurrence, men tværtimod at påvirke den globale orden i en retning, der tjener danske interesser bedst, og samtidig fintune det danske samfund og det danske arbejdsmarked, så nationen bedst muligt kan indgå i den internationale konkurrence.

Et af de centrale spørgsmål efter endt læsning er, hvorvidt der reelt er sket et skifte fra velfærdsstat til konkurrencestat, eller om den nuværende samfundsform blot er (endnu) en variation af den gradvist udviklede velfærdsstat. Periodeinddelinger er altid nemmere på tryg afstand (folk anede jo ikke, at de levede i mellemkrigstiden før den næste krig brød ud) men man må under alle omstændigheder kippe med flaget, fordi Konkurrencestaten giver et bud.

Der er ingen tvivl om, at nationer i dag agerer, som om de er i konkurrence med hinanden. Bogen viser, hvordan den idé er vokset frem og blevet stærk fra 1970’erne og frem, og at den tog et kvantespring efter afslutningen af den kolde krig. Da der ikke længere var nogen konkurrence mellem ideologier og politiske systemer, var det på en måde oplagt, at den internationale konkurrence måtte flytte sig et andet sted hen. Samtidig blev der udviklet national og international statistik, der gav langt bedre mulighed for at sammenligne på tværs, og den stadige strøm af indeks over alt fra korruption over BNP til lykke giver uendelige muligheder for at pudse sin glorie eller opsætte nye mål, der ikke er begrundet i deres egennytte, men derimod i håbet om at udkonkurrere andre nationer på det ene eller det andet felt.
Spørgsmålet er selvfølgelig, om den internationale sammenligning og konkurrence er ny. På sin vis er hele vestens historie præget af konkurrence mellem stater, og selvom parametrene har ændret sig fra kanoner og kolonier til innovation og uddannelsesniveau, så er det jo ikke nyt. Og det er heller ikke nyt, at Danmark som en lille åben økonomi principielt har støttet frihandel.

Når det er sagt, så er der ingen tvivl om, at det indre marked og de globale frihandelsaftaler ændrer betingelserne for international konkurrence. Når varer, kapital og i et vist omfang arbejdskraft kan bevæge sig frit, så er der ikke længere et beskyttet hjemmemarked, der kan danne grundlag for udvikling af den enkelte stats økonomi. I stedet må man – som der så glimrende redegøres for – konkurrere på at give de bedst mulige rammebetingelser for private virksomheder, iværksættere og talentfulde medarbejdere.

I Danmark viser de nye betingelser sig på flere måder i det politiske spil. For det første opnås der konsensus om, at den afgørende parameter for økonomisk udvikling er vækst i samfundsøkonomien. Fokus er altså ikke alene på den private eller den offentlige økonomi, men derimod på sammenhængen imellem dem. Selvom den private økonomi ikke er målet i sig selv, så er virksomhedernes konkurrenceevne afgørende for at opretholde den samlede velstand i samfundet, og derfor må den offentlige sektor ikke udgøre for stor en del af økonomien som helhed. Ekspansiv finanspolitik kan støtte op om den private økonomi som under finanskrisen, men nu hvor situationen er normaliseret, skal der holdes igen med offentlige investeringer, velfærdsinstitutionernes personaleforbrug osv.

Pedersen viser, hvordan der i vid udstrækning er konsensus i Danmark om denne opfattelse. Det betyder også, at det politiske spil er blevet et spørgsmål om at kunne dagsordensætte sig bedst i forhold til samfundsøkonomi og international konkurrence. I princippet kan hvad som helst – skrappere miljøkrav eller svagere, lavere dagpenge eller det modsatte, børnehaver eller fraværet af dem – fremmes i den politiske diskurs, hvis det bare kan sandsynliggøres, at det styrker konkurrenceevnen. Midlet til at sætte noget på dagsordenen er rapporter, undersøgelser og sammenligninger. På den måde kan institutioner udsat for rationaliseringer skabe sig en nytteværdi i debatten, men det betyder også, at andre begrundelser – som f.eks. at vi skal have et kulturliv bare fordi det giver livskvalitet – mister terræn.

Et af de bedste kapitler i bogen handler om det politiske spil. Pedersen viser tydeligt, hvordan bestemte problemer italesættes som samfundsrelevante og hvordan vælgere, eksperter og organisationer mobiliseres gennem medierne. I demokratisk forstand er problemet, at det netop er genkendeligt som et spil, hvor udfaldet er givet på forhånd, og hvor man kan få fornemmelsen af, at deltagelsen har været ligegyldig. Det er givet på forhånd, at efterlønnen skal være for færre borgere ikke flere, det er givet at dagpengeperioden skal være kortere ikke længere, det er givet at de studerende skal blive hurtigere færdige med deres uddannelse ikke fordybe sig yderligere osv. Det kan der være gode grunde til, men legitimiteten sættes alligevel på spil.

Pedersens analyse af den offentlige sektors udvikling er også interessant. Som Torben Beck Jørgensen har vist, så består den danske stat af flere statsformer, der med hver deres værdier er stablet oven på hinanden. På samme måde viser bogen, hvordan retsstatens idealer om, at alle offentlige beslutninger skal være grundfæstet i lov efterhånden kommer under pres. Idealet er ikke længere (alene) lovmedholdelighed, men også effektivitet (mest mulig service for mindst mulig pris) og efficiens (størst mulig virkning for mindst mulig indsats) – og ikke nok med det: Der er også en opfattelse af, at lovgivning og rettigheder er en forhindring for effektivitet.

Ønsket om en effektiv stat modsvares af ønsket om en flydende organisation. Staten og dens institutioner skal være i evig udvikling og forandring, hvilket i praksis betyder, at det er op til de offentlige ledere at fastholde fokus på langsigtede mål, effektivitet og indfald fra den til enhver tid siddende politiske ledelse.

For Pedersen er den skræddersyede løsning et af de tydeligste træk ved konkurrencestaten. Matchgruppeopdelingen udspringer af den tanke, at de samme løsninger ikke virker over for forskellige grupper og tænkes denne tanke til ende, skal tilbuddet til den enkelte ledige naturligvis ikke udspringe af vedkommendes positive rettigheder, men derimod af hvad der mest sandsynligt hjælper netop hende eller ham i beskæftigelse igen. Men det er også et eksempel, der viser teoriens mulige begrænsning. Bistandsloven anerkendes oftest som velfærdsstatens ultimative udtryk, og den handler netop om den individuelt tilpassede ydelse, der ud fra en helhedsbetragtning sikrer, at en borger / familie kom ud på den anden side af en social begivenhed. På mange måder skærper konkurrencestaten bare velfærdsstatens ønsker om en indgang til det offentlige, helhedsorienteret sagsbehandling osv.

Selvom jeg kan have forbehold over for dele af analysen, så er det langt den bedste del af bogen, der slutter med et bud på en ny offentlig etik. Sagen er jo, at når alting ikke (længere?) kan begrundes objektivt, så overlades mere til den enkelte leders og medarbejders skøn. Som offentligt ansat bliver man med andre ord tvunget til at afveje forskellige hensyn, og dette kan i sidste ende kun ske ud fra en etisk position. Derfor er ”kodekser” for god ledelse, god forvaltningsskik osv. I vælten i disse år. Hvis alting kunne afgøres objektivt, ville der ikke være behov for dem. Pedersen giver også sit bud på en ny etik, men dem blev jeg nu ikke så meget klogere af.

Der er asser af stof til eftertanke i Konkurrencestaten, der som nævnt er det mest udbredte, samlede bud på, hvad der sker med det danske samfund i dag. Men på en række afgørende områder står man alligevel tilbage med spørgsmål. Først og fremmest savner jeg et bud på, om den nye måde at organisere stat og politik på faktisk lever op til de krav, som den hele tiden vurderer andre på. Er det beskrevne forhandlingsspil faktisk en effektivt og efficient måde at lave politik på? Er det faktisk frugtbart at hænge vore nationale målsætninger op på, at vi agerer som om vi er i konkurrence med andre nationer? Betyder den uendelige reform (glimrende udtryk i øvrigt!) og det evindelige fokus på fleksibilitet, at der rent faktisk produceres mere og bedre end før?

Jeg kunne også godt tænke mig, at bogen var skrevet lidt mere tilgængeligt. Det gælder både opbygningen, hvor der er mange gentagelser undervejs i kapitlerne, og i sprogbrugen, der nogle gang bliver mere akademisk, end der rent faktisk er brug for.