Leon Lerborg: Styringsparadigmer i den offentlige sektor

Grundig analyse af offentlig styringsteori

Mange har en mening om, hvordan den offentlige sektor skal styres og udvikles. Alt andet ville da også være mærkeligt, dens størrelse og dens status som fælleseje taget i betragtning. Sektoren er en uhyre sammensat størrelse med forskellige opgaver og forskellige organisering, og derfor er det naturligt, at der findes forskellige styringstraditioner og forskellige teorier om styring. Desværre ender diskussionerne alt for ofte i ureflekterede konfrontationer, hvor parterne erklærer sig for eller imod (for tiden mest imod) New Public Management uden at få nuancerne med.

For den interesserede læser giver Leon Lerborg mulighed for en dybtgående forståelse af styringssituationen. Han erklærer fra starten, at han er pragmatiker, og det betyder to ting. For det første ser han styrker og fordele i de forskellige tilgange til styring, og derfor handler det primært om at finde det rette ”styringsmix”, dvs. den sammensætning af styringsteknologier, der passer bedst i en given situation. For det andet bruger han meget tid på at diskutere de forskellige tilganges teoretiske rødder men ender alligevel med at afvise dem: Ingen fuldgyldig sandhed er mulig, relativisme fører til meningsløshed, og den pragmatiske tilgang er at bruge sin sunde fornuft. Det første er en gave til praktikeren, der ikke bekymrer sig så meget om teoretisk stringens, men det andet bliver et problem i bogen, fordi det trækker tænderne ud af de reelle modsætninger mellem styringstilgangene.

Den overordnede analytiske ramme er Thomas Kuhns paradigmetænkning. Det konstateres, at det særligt inden for socialvidenskaberne er almindeligt, at forskellige paradigmer eksisterer ved siden af hinanden. Det skyldes, at samfundsvidenskabelige teorier sjældent kan bekræftes eller afvises endegyldigt, sådan som det tydeligvis også tilfældet med styringstænkning. Lerborg analyserer sig frem til seks paradigmer, hvoraf de fire udgør ”hjørnerne” i de mange firpunktstabeller i bogen, mens de to sidste er mellemformer.

De to oprindelige paradigmer er det professionelle (udviklet i forbindelse med f.eks. kirken og militæret men i dag mest forbundet med de store velfærdsområder) og bureaukratiet (fremkommet i forbindelse med statens vækst og modernisering). De to paradigmer er blevet udfordret af to radikalt anderledes paradigmer: New Public Management står i eksplicit modsætning til bureaukratiet, mens det relationelle paradigme, der både bekender sig til erkendelsesteoretisk subjektivisme og ekstrem medarbejderautonomi, ser sig selv i modsætning til både bureaukratiet og NPM. Mellemformerne er det humanistiske paradigme, der nok insisterer på kompetencer og medarbejderudvikling, men som ikke har det relationelle paradigmes radikale tilgang, og NPM-kontrakt, der placerer sig mellem NPM-marked og bureaukratiet. NPM-kontrakt har langt større udbredelse end NPM-marked (særligt i staten) og strengt taget er det nok tættere på bureaukratiet end på markedstænkning.

Efter en god og systematisk gennemgang af de seks paradigmer, der hver især bedømmes på otte dimensioner, kaster Lerborg sig ud i en meget lang diskussion af forskellen mellem NPM og det relationelle paradigme. Det er ikke uinteressant, men det bliver nogle steder også meget spekulativt – f.eks. overvejelserne om feminisering af den offentlige sektor – og det flytter fokus fra bogens mere overordnede intention.

I anden halvdel af bogen fortsætter udforskningen af paradigmernes særkender. De analyseres ud fra Torben Beck Jørgensens teori om styreformer, de vurderes ud fra deres håndtering af styringstemaer som ledelse, regler og innovation, og deres dybere teoretiske rødder analyseres. Det hele kombineres i ”paradigmefirkanten”, hvor paradigmerne omkranses af seks teoretiske lag, der bliver stadigt mere abstrakte. Her bliver det for alvor tydeligt at der både skal hugges hæle og klippes tæer for at for at få de fire paradigmer til at passe sammen med de forskellige teorier. Helt karikeret bliver det, når der sættes politiske ideologier på paradigmerne. F.eks. kan det da godt være, at bureaukrati og socialisme går fint i spænd, men bureaukratiet kunne lige så vel kobles med liberalisme (retsstaten, rammen om det frie marked) eller med konservatismen (den stærke, hierarkisk organiserede stat).

Endelig overvejer Lerborg, hvordan paradigmerne kan tænkes at sameksistere og kombineres, og det er her pragmatismen tager overhånd. Når der er brugt så lang tid på at afdække paradigmernes teoretiske og modsætningsfyldte rødder, giver det så mening bare at anbefale et styringsmix med det bedste fra alle verdener? Så tages paradigmernes radikale filosofiske udgangspunkter i hvert fald ikke alvorligt. Hvordan skal man f.eks. kombinere elementer fra det relationelle paradigme, der afviser eksistensen af en objektiv sandhed og delvist ser sig selv en modstandsbevægelse, med bureaukratiets insisteren på objektive afgørelser efter faste regler? Eller hvordan skal det bedste fra det fagprofessionelle paradigme, hvor den uddannede medarbejder træffer faglige skøn til det fælles bedste, kunne kombineres med NPM’s rødder i public choice-teori, hvor alle aktører per definition kun er optaget af egennyttemaksimering?

De fleste, der arbejder med ledelse og styring i den offentlige sektor, vil blive klogere af at læse Leon Lerborgs bog. Det lykkes ikke helt at bygge bro til de filosofiske traditioner, som han tydeligvis er optaget af, og forsøgene på at indfange paradigmerne fra alle tænkelige vinkler, bliver lidt enerverende. Men den grundlæggende analyse af de seks styringsparadigmers natur, deres historiske udvikling, deres styrker og deres svagheder giver et meget mere komplekst syn på, hvad den offentlige sektor er, og hvorfor det er så vanskeligt at komme med et klart bud på, hvordan den styres bedst.

Til slut et surt opstød: Mængden af korrekturfejl er voldsom. Det forstyrrer læsningen, og det er hverken foreneligt med Jurist- og Økonomforbundets Forlags ambitioner om at være et videnskabeligt forlag (især ikke i 3. udgave!) eller med bogens pris.