Budgetter som teknik og politik
Hvis David Easton har ret i, at politik i sidste ende handler om den autoritative fordeling af værdier i samfundet, så bliver udarbejdelsen af offentlige budgetter det centrale politiske spørgsmål. Derfor er det helt på sin plads, at en række af landets førende forvaltningsforskere er gået sammen om at skrive en grundbog, der kan sætte de vigtigste begreber og perspektiver på plads for studerende og andre på jagt efter en introduktion emnet.
Bogens grundlæggende tese er, at budgetlægning er politisk. Finanslov og kommunale budgetter er selvfølgelig omgivet af en masse teknik, men den teknik forstås som ”budgetinstitutioner” der i sig selv er udtryk for politiske valg og med til at styre budgetlægningen i en bestemt retning. Et ekstremt eksempel er budgetloven, der lægger klare begrænsninger på de offentlige udgifter og på den måde er mere til gavn for budgetvogterne end for budgetadvokaterne.
Bogen er organiseret i 6 kapitler med forskellige forfattere. Den grundlæggende præsentation står Peter Munk Christiansen for i kapitel 1 med den sigende overskrift ”De politiske budgetter”. Derefter tager Thomas Pallesen over med en gennemgang af de klassiske budgetteorier fra Wildawskys inkrementalisme, hvor dette års budget altid er den vigtigste kilde til næste års planlægning, over efterspørgselsorienterede teorier, hvor budgettet på en eller anden måde kommer til at modsvare objektive behov og vælgerpræferencer, til Niskanen og hans efterfølgeres udbudsorienterede teorier. Her er fokus på embedsværkets rolle som budgetmaksimerende aktører, som politikerne er ude af stand til at kontrollere. Ingen af teorierne er beviste i naturvidenskabelig forstand, men ideen om udgiftsadvokater og budgetvogtere er fortsat helt centrale for at forstå spillet omkring budgetlægning.
Kapitel 3 analyserer sagens kerne, dvs. udviklingen i de offentlige udgifter i Danmark. Peter Bjerre Mogensen konstaterer, at opgørelsesmetoden også er politisk – skal man måle en vækst i offentlige udgifter i faste priser eller som andel af BNP f.eks. – men at nogle klare tendenser kan spores. Efter voldsom vækst i 1970’erne kommer der en gradvis opbremsning i først det offentlige forbrug og derefter i overførselsindkomster og gældsudgifter, så andelen af samfundsøkonomien er svagt faldende.
Efter disse indledende øvelser skifter fokus til selve budgetlægningen. Jens Blom-Hansen og Søren Serritzlew gennemgår de hensyn et budget skal tilgodese – igen er der masser af politiske dilemmaer i spil, f.eks. mellem ønsket om politisk kontrol og fleksibel udnyttelse af ressourcerne – og præsenterer herefter budgetopstilling og fordele og ulemper ved detaljeringsgrader. Lotte Jensen, Torben Skovgaard Andersen og Stig Henneberg tager sig af den statslige budgetlægning omkring finansloven. Institutionelt er det vigtigste forhold, at der skal vedtages en finanslov hvert år. I praksis er mange budgetposter bundet af lovgivning eller flerårige forlig, men de årlige forhandlinger giver løbende mulighed for at justere budgettet. Har man magten i mange år, kan det føre til store forandringer. Kapitlet uddyber processer, de fleste kender overfladisk, og så tydeliggør det, i hvor høj grad finansloven er drevet af administrationen med Finansministeriet i spidsen.
Endelig gennemgår Søren Serritzlew og Jens Blom-Hansen budgetlægningen i kommuner og regioner. Her understreges det, at strukturreformen skabte noget nyt ved at etablere regionerne uden skatteudskrivningsret og uden mulighed for at disponere på tværs mellem aktivitetsområderne. Fokus er dog på kommunerne, hvor udgangspunktet også er en teknisk fremskrivning af budgettet, men hvor politikerne typisk kommer på banen tidligere. Enten i form af en rammeudmelding på udvalgsniveau eller budgetseminarer for hele byrådet. Kapitlet slutter med diskussion af budgetsamarbejdet mellem stat og kommuner, der over tid har udviklet sig til større fokus på kontrol med udgiftsniveauet og statslige forventninger til effektivisering og kvalitetsudvikling.
Selvom der er mange forfattere på bogen, så hænger den godt sammen på tværs af kapitlerne. Fremstillingen er let tilgængelig, selvom der selvfølgelig introduceres mange begreber og fagudtryk. Alt i alt en glimrende lærebog.
Mest om bøger 